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闫凤翥 北京市尚和律师事务所、河北冀港律师事务所土地法律专业领头人闫凤翥律师,56岁,刚正不阿,侠肝义胆;作为法律人,从事律师执业的法律人生近二十余载,法律维权成为他的崇高信仰,二十余年来,从基层到省城,从省城到京城,... 详细>>

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理论研讨

农村土地所有权价格与征地制度改革

一、征地补偿的构成:基于我国现行法律的分析

农村土地所有权价格是农民集体放弃其法律上所拥有的土地所有权时形成的单位面积土地价格。在农村土地所有权价格形成的场合,土地所有权是一次性的"卖断",是严格意义上的土地所有权转移行为。1998年修订的《土地管理法》第二条规定:"国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。"第四十七条规定:"征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。??征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,??参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。"根据该法的有关规定,农村土地所有权的让渡方式,在我国现实地表现为国家依据现有法律法规对农村集体所有的土地实行征用;农村土地所有权价格表现为征用土地的补偿费用。

因此,农村土地所有权价格(P1)可用公式表示为:

征用耕地的安置补助费《,土地管理法》规定按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均每公顷年产值的4至6倍。

但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补助费标准,也是由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费的标准规定。安置补助费的计算公式为:

如果被征用的土地尚生长着不到收获期的农作物(包括大田作物、经济作物、蔬菜等)以及有其它附着物,征地单位应根据农作物的预测产量支付相应的青苗补偿费和其它附着物补偿费。青苗及附着物的补偿标准由省、自治区、直辖市规定,或根据实际情况确定。一般可用下面的公式计算:

(k+s)2=N·Q·X

式中:(k+s)2-青苗及附着物补偿费

N-农作物产量及附着物数量

Q-农产品单价及附着物价格

X-补偿成数

然而,有学者撰文指出,农村土地从集体所有转为全民所有的过程,不是市场行为,其征地补偿费不属于地价。其论据是,我国土地分为集体所有制和全民所有制,均属公有,而无私有(集体所有也是公有)。国家需要时,可依法"征用"集体所有制的土地。征用不同于买卖——不允许找任何理由进行抵制。征用时双方不需纳税,仅需进行经济补偿和劳动力安置。因此,国家征用农村集体经济组织所有的土地的行为,不是市场行为。

笔者认为,在市场经济的条件下,国家对农村土地的征用必须支付一定的土地补偿费和安置补助费等费用,而"费"的本质就是一方为他方提供了产品或服务而获得的代价,因而自然属于广义的价格范畴。

首先,国家征用农村土地是农民集体所有的土地在完全产权上的一次性有偿转移。近几年来,国家因城市发展和国民经济建设之需而征用农村土地,不是低偿或无偿的,而是实实在在地依法给予土地补偿和安置补助,土地征用实质上是一种广义的土地征购,土地补偿费及有关费用实质上是土地所有权转移的"价格".

其次,随着我国工业化和城市化的进程,客观上必然要求一部分农村土地并入城市土地,以满足城市经济发展的要求。在一般情况下,农民集体不可能完全自觉地、主动地让渡土地,在征地中难免采取某些带有强制性的措施。但这绝非是超经济的强制,而是建立在有偿基础上的强制,类似于带有指令性特征的商品收购或购买,而这种收购与购买的尺度就是土地所有权价格,绝不是对农村集体经济组织所有的财产的剥夺和平调。[page]

最后,现阶段的征地费已普遍随城市土地市场价位的拉动,而与之保持一定的价格比例关系,征地费构成远远超出单纯的"补助"范围,征地费与城市土地市场价位关联显著。

二、"农转非":农村土地所有权价格的补充形式

国家征用土地中的"农转非"措施,是一种变相的"补充地价".因为,它有严格的限制规定,从而使之成为一种具有征地费之外的一种"补充地价"的特殊性质。它产生于显著的城乡差别,是一种征地费以外的特殊权利的赋予。这种"补充地价"可以从"入城费"中得到印证。比如,1996年,某市近郊的乡(镇)非农业常住人口的每个户口的有偿迁入或购买迁入费用,从0.6万元到1.5万元不等。

但是,近年来农村经济改革和发展,特别是大城市近郊的乡(镇)镇企业蓬勃发展,不少地方的村民对"农转非"已逐步失去兴趣,特别是大城市附近有固定的非农产业工作和收入的农民。随着农村第二次改革高潮的到来,农村经济转向市场经济轨道,各地逐步取消城乡(镇)户口壁垒,国家建设征地时的"农转非"政策,将不再具有实质性的意义。因此建议国家征用土地应采取经济补偿的货币价格化,不再以"农转非"作为变相的"补充地价".

三、征地补偿标准及范围:两个关键问题的分

(一)征地补偿费标准问题

目前,国家征用土地的补偿费标准明显偏低。

以土地补偿费为例《,土地管理法》规定的征用耕地的补偿费标准(6-10倍)与1953年《国家建设征用土地条例》规定的补偿标准(3-5倍)和1982年《国家建设征用土地条例》规定的补偿标准(3-6倍)相比,相差无几。在有些地方,即使是按照《土地管理法》规定的最高标准(土地补偿费与安置补助费之和30倍)给予补偿,仍然无法使相当部分农民维持原有的生活水平。尽管《土地管理法》也规定:"国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。"土地征用的过程中被征地农民抗拒之事仍时有发生。因此,笔者认为,征地费应比照接近的城镇基准地价,根据当地区位、环境、产出、交通、人口等因素进行市场修正,从而评估出合理的征用价格。在征用土地的经济补偿上,变一定程度的市场性为全面的市场性,把过去征用农村集体土地采取的暗补改为彻底的明补,实现公平合理的交易价格,以替代现行隐形的、不等价的征地补偿方法。

(二)征地补偿范围问题

根据我国现行的土地管理法律、法规,征地补偿的范围仅限于土地本身、地上的青苗及附着物,以及农业人口和劳动力的安置。至于那些通常所受损失的补偿,如残余地分割的补偿、经营损失补偿、租金损失,以及其他各种因征地所致的必要费用补偿(包括临时租房费用,律师或专家的代理费用)等具有客观价值而又能举证的具体财产损失,均未列入补偿范围之中,使得农村土地所有权价格中缺乏足量的土地资本(k)和土地资本的预期收益(s)。

固然,我国实行社会主义公有制且处于社会主义初级阶段,国家的利益应当受到重视,征地补偿范围过宽、标准过高,势必给国家和社会增加财政上的负担。但是,一味地强调整个社会的利益而忽视失地农民合法权益的保障,也不符合社会主义民主的要求和法律公平、公正的精神。为此,我国应当扩大土地征用补偿的范围,将残余地分为损害补偿、经营损失补偿、租金损失补偿以及其他各种因征地所致的必要费用等可确定、可量化的财产损失,列入补偿的范围,以切实保障被征地农民的合法权益,使农村土地所有权价格中的土地资本及预期收益(k+s),在土地征用中得到充分的反映。

四、"剪刀差":农村土地征用过程中不可回避的问题[page]

通常土地所有权价格应高于土地使用权价格,而在现实经济生活中,城市土地使用权价格都大大高于农村土地所有权价格,形成一种新的工农"剪刀差".但是,城市土地使用权价格高于农村土地所有权价格有其合理的一面:其一,城市土地使用权价格在农村土地所有权价格的基础上加上了若干的税费。比如耕地开垦费、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、土地管理费、粮食附加费、公路附加费、城市建设配套费等。

其二,以农村土地所有权价格为代价征用的土地往往要经过投资开发,才能发挥非农产业的"场地"功能。而开发整理城市土地,达到"三通一平"(通水、通电、通路、场地平整)的投资使土地使用权价格必然包含上述投资及其预期收益,使同一宗土地的城市土地使用权价格会大幅度高于农村土地所有权价格,即征地费(P)。

其三,农用地改为建设用地之后,其潜在的土地增值性就会显化。作为价格形成和价格构成的机理,农村土地与城市土地是大体相同的,但是其具体的内涵却存在差异。例如,作为级差地租Ⅰ的区位条件,农业区位与工业区位就不完全相同;形成级差地租Ⅱ的资本投资而产生的土地生产力,农业用地与工业用地的需要也不相同。在研究和讨论土地的价格时,必须联系到土地的用途。

因为土地价格是由土地收益直接决定的,土地收益又往往取决于土地的用途。当土地从农业用途变更为非农业用途,从农村土地转化为城市用地时,同劳动相结合的土地所能吸收的价值带来的利益会迅速增加,从而发生明显的土地增值。通常商业用地收益最高,以下依次为工业用地、住宅用地、耕地、草场和林地,最后是荒地。

农业用地改变为非农业用地,农村土地转为城市土地,是国家经济社会发展所引起的。为了使这些土地能真正起到大量非农产业用地的"场地"功能,国家需要作大量的投入,进行基础设施的建设。因此,用途改变和土地所有权转移而产生的农村土地所有权价格与城市土地使用权价格之间的这种差价,无疑具有合理性。通过这种差价,把土地增值回归给社会和国家也是合乎情理的。国家以这种差价形式,将土地增值收益用于土地的进一步开发,加强基础设施建设,对促进城镇建设,促进农村的发展是非常有利的。但是,农村集体经济组织的利益也必须保证并予以照顾,农民或农村集体经济组织可采取适当的、可行的办法和形式分享一部分土地增值收益。比如,国家从获得的城市土地使用权价款中拿出一部分用于失地农民的生产生活。

五、政策选择:征地制度改革的制度创新

(一)严格区分土地征收和征用

十届全国人大二次会议通过的新宪法修正案,将"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用"修改为:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"在法律上,征收针对的是所有权,其基本特征表现为土地所有权主体发生变更。而土地征用针对的是使用权,从物权变动关系看,征用期满后使用权应当归还。

新中国成立后,伴随社会主义公有制改造,废除了土地私有,建立了土地国有和农民集体所有两种社会主义公有制形式。但回顾我国40年的建设实践,尽管我国《土地管理法》第45-51条具体规定了土地征用及其补偿、人员安置等问题,但实践中土地征用就是政府强制性地把农民集体土地所有权"征用"为国有,行的是征收之实。这也是长期以来农村集体土地所有权残缺和农民利益受到侵占的根本原因之一。

严格区分土地征收和征用方式,就可以在法律意义上进一步明确征收与征用的主体、适用范围、行使规则和利益关系,合理确定不同的补偿方式的补偿标准,保障不同主体的合法权益。

(二)明确公共利益内涵[page]

根据新《宪法》和《土地管理法》,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是何为公共利益或公共目的,我国立法界和理论界迄今尚无统一的界定。发达国家的立法及通则认为公共目的应当包含两项内容:一是须有公共使用的性质,二是须有公共利益的用途。笔者认为,所谓公共利益,是指从事下列事业:国防建设事业、交通事业、水利事业、教育与慈善事业、国家机关办公建设事业、公用事业以及其他由国家机关直接兴办的事业。

明确公共利益内涵,有利于严格区分国家公共利益土地征收和以营利为目的的经营性用地等土地征用,从而确定不同补偿机制和补偿标准。

(三)科学确定土地补偿标准体系

征地制度改革的核心问题是如何科学确定土地补偿标准。我国目前在征收土地时,许多地方在实际操作中普遍采取法定标准的最低线,有的甚至低于法定标准,经常引发政府与被征地农民的矛盾冲突。根据有关调查资料显示,土地用途转变增值的土地收益分配中,地方政府大约获得60%-70%,村级集体组织获得25%-30%,真正到农民手里已经不足10%.这种利益分配格局显然存在相当程度的不合理性,更不符合当前我国有关"三农"政策的宏观背景。

根据前面集体土地所有权价格分析,科学的土地补偿标准体系应当在严格区分土地征收和土地征用、公共目的和非公共目的用地的基础上,建立以土地本身的生产功能、预期收益、土地对农民的社会保障功能等三个主要因素的可量化的补偿指标体系,然后依据不同区域农用地分等定级成果,按照被征地的用途、地段、质量以及所在地的经济发展水平来综合确定具体被征土地的补偿标准。

(四)建立土地听证制度

针对目前我国土地征用给予农民的补偿相对较低,失地农民补偿经常不到位,农民的知情权被剥夺,征地程序不规范和不透明等突出问题,我国的土地征收将要实行征地听证制度。征地价格听证制度的主要内容是,政府在制定征地补偿标准时,或者是当某项工程需要占用农民土地确定补偿标准时,要听取农民的意见,让农民对征收有发言权,让他们对整个价格有一个明确的了解。

六、结论

总之,目前普遍存在的"征地难"的表象,虽然是农村土地所有者对土地征用要价过高,但其实质是土地征用价格并没有真正反映地租地价规律,其价格过于偏低所致。我们要从这种征用土地难的背后,看到农村土地所有权价格形成与变动中存在的主要问题。事实上,我们的土地征用费基本是运用行政管理手段确定的,而且越是征地难,越是依赖行政命令来强制。由于只顾一头,单纯从行政管理角度出发,忽视经济手段的作用,尤其是对失地农民的近期和长远利益没有从价格上给予合理补偿,土地征用费偏低、偏死,不能涵盖构成土地所有权价格的所有因素,从而使土地征用费不足以补偿和安置失地农民的生产和生活。如果从更深的层面上观察,征地费过低的症结在于,我国整个价格体系缺乏弹性,从而导致了农村土地所有者的利益得不到完全的补偿。因为,本来农业用地减少,应该使农产品的供给数量相对减少,从而使农产品的市场供应偏紧,农产品的价格就会相应提高,因而与农业产值及其收益挂钩的农村土地所有权价格也要提高。但是,由于我国农产品的价格呈现刚性,割断了土地需求信号同农村土地所有权价格之间的联系,这就使得国家确定的征地费偏低,无法起到合理调节利益关系,抑制土地无效需求,促使生产要素供求平衡的作用。因此",征地难"实际是"欠帐"的反映,是农村土地所有权价格定位不合理所致。要解决这个问题,唯一办法是依据地租和地价规律的要求,完善合理的农村土地所有权价格形成机制,使农民集体所有的土地所有权让渡价格的构成逐步合理化、科学化。[page]

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